누구의 이익을 대표하는가? 창원시 의회 도시건설 상임위의 의제형성 과정 연구

1996-97년도 한국의회발전 연구회 지원 연구 논문 
누구의 이익을 대표하는가? 
창원시 의회 도시건설 상임위의 의제형성 과정 연구 

이 은진 (경남대학교 부교수, 사회학) 

국문 요약 

절차적 민주주의와 주민들의 이익이 일반적인 이익으로 전환되는 과정으로서 민주주의에 대한 연구를 창원시 의회 1996년 정기회와 1997년 임시회 도시건설상임위원회의 속기록을 통하여 분석하였다. 

회의 절차상의 문제점은 주민들의 신임을 적극적으로 받는 의원일수록 의회 활동이 소극적이었으며, 전반적으로 지시하는 대상이 불분명한 대명사를 사용하여 질문과 답변이 불확실한 경우가 많았다. 회의 진행상의 문제점은 회의가 주로 의원들간의 유대감을 중시하고 토론을 경시하고 있으며, 전문위원이 의안 검토를 위한 의원보좌 기능을 못하고 있으며, 공개적이고 발언 내용이 기록되는 회의보다는 비공개로 회의가 진행되고, 질의응답과 토론이 부족하다는 점이 발견되었다. 

회의 내용상의 문제점은 시의 사업이 타당성보다는 관료적인 절차 때문에, 또는 이해당사자의 의견수렴이 이루어지지 않은 상태에서 결정되는 점이 발견된다. 때로는 관료적인 절차도 지키지 않고 오히려 지키면 사업이 수행하기 어렵다고 지적한다. 따라서 비공식적인 이해관계의 조정이 필요하거나 아니면 관료적인 절차를 피하는 방식을 사용하여야 한다고 지적한다. 주민들은 이기적이며, 합리적인 절차에 의한 이해관계의 조정은 거의 불가능하다고 주장한다. 이와 같이 이해관계의 조정을 통한 창원시의 일반적 이익을 도출해 내는 것이 제대로 이루어지지 않음을 알 수 있다. 

또한 일단 사업의 계획이 세워져도, 그것이 제대로 집행되지 않는다. 심의한 예산이 대부분, 수정을 가정하고 예산이 세워지거나 아니면, 사업에 대한 책임 주체의 불명확성, 형평성 논란, 집행의 자의성, 행정당국 스스로의 집행에 대한 차별적 기준 적용, 사익과 공익의 구분의 애매성 등이 그 원인으로 지적된다. 의원들은 그들의 질문의 근거로, 집행의 일관성 결여, 잦은 변경, 관료체제의 집행능력 부족, 형식적으로 일을 할 뿐 성실하게 집행을 하지 않는다는 점 등이 지적된다. 관료들은 시민들이 이기심만 가지고 있고, 따라서 형평성의 논리만 제시할 뿐 사업의 타당성을 검토할 준비가 되어 있지 않다. 또한 의원들은 주민들의 이기심을 충족시키기 위한 인기위주의 정책을 결정하고 있어 결국은 관료나 의원들 모두 사업 타당성의 기준을 위한 논의는 없는 것으로 나타났다. 

시의 사업을 확대시키는 경우에도, 불법으로 점유하고 있어도, 시의 재산관리와 법집행 능력 부족으로 많은 비용만 야기시키며, 사업의 타당성을 검토하지 못하고, 관료적인 절차나 법적으로 강제된 관료적인 절차는 또 다른 비용낭비만 발생하게 된다. 관료적인 절차는 타당성 부족, 비용낭비, 절차상의 정당화만 가능하게 하여, 무계획성, 무책임성을 낳게 한다. 예산 편성 지침은 또한 관료들 자체의 내부 결속 비용, 비관료적인 절차를 통한 관료들의 권한 강화를 위한 비용을 상정하고 있다. 이것 역시 비용 낭비를 불러 온다. 

그러면 왜 이와 같이, 시의 사업을 입안하고 집행하면서 발생하는 문제는 단순히 관료적인 절차에서 비롯된 것일까? 그러나 실은 관료적인 절차가 가능한 시의 도시사업에 대한 개입방식에 문제가 내재되어 있기 때문이다. 즉 도시정부는 기본적으로 토지의 가치를 결정한다. 창원시의 경우는 특히 계획도시의 형태로 지어졌기 때문에, 창원시 관할 구역내 거의 전부가 창원시 행정에 의해 재산가치가 결정되었다고 해도 과언이 아니다. 또한 시는 재산거래를 자주하게 하고, 재산 변동을 많게 하는 것이 시의 재정수입이 많게 재정구이 짜여져 있다. 반면에 현행 세제는 토지의 자산가치 변동에 따른 이익을 개인에게 귀속되게 되어 있어, 공공적인 개입에 의한 사유 재산가치의 변화라는 방식으로 시의 개입이 이루어 지고 있다. 여기에 공공의 이익이 보장되기 어려운 정책결정과정의 제도적 어려움이 발생한다. 즉 토지가 지나치게 정치화되어 있어. 개인의 이익을 위한 정치만이 이루어지고, 공공의 이익을 위한 정치가 만들어지기가 어렵다. 따라서 기본적으로는 관료들이 지역정책의 중심에서 결정적인 권력을 갖고 있으며, 지방자치 이후에 의회의원들이 이들의 결정에 토지 자산가의 입장에서 개입하고 있는 것으로 분석된다. 반면에 거주민으로서의 이익은 봉쇄되고 있다. 

이러한 정책결과는 관료들과 토지자산가들의 세력 연합에 의한 정책결과로서 나타난 것으로 보여진다. 이것을 우리는 성장연합 또는 개발연합이라고 부른다. 

목 차 

i. 서론 

가. 연구목적과 필요성.........................................................5 
나. 연구의 범위: 창원시의회 도시건설위원회................5 
다. 도시계획과정....................................................................6 

ii. 절차상의 민주주의: 공개성, 회의진행 절차, 준법성 

가. 의원의 적극성..................................................................7 
나. 의원의 회의진행에 대한 자질.....................................9 
다. 의회내부의 비민주성, 의원간 상호 봐주기..............9 

iii. 내용적 민주주의: 일반적 대표성, 주민의 이익이 골고루 표현되었는가? 
가. 일반적 이익과 특수한 이익의 조정...........................13 
나. 질문의 일반적 유형: 행정집행의 난관......................15 
다. 질문 근거..........................................................................17 
라. 공익의 범위: 지역구, 타지역구, 시전체....................18 
마. 서비스 확대, 현상유지...................................................19 

iv. 절차상의 민주주의와 내용적 민주주의의 관계 

가. 도시계획에 관여된 집단과 계급적 이해관계...........23 
나. 표출된 이익, 표출되면서 굴절된 이익, 침묵된 이익  ...........26 

v. 지역 세력의 연합과 그 성격 

가. 개발연합의 존재..............................................................27 
나. 계급간 연횡 전략............................................................28 

vi. 결과와 논의.......................................................................................29 

참고 문헌...................................................................................................32 

영문 요약...................................................................................................35 

누구의 이익을 대표하는가? 창원시의회 도시건설위원회의 의제형성과정 연구 
whose interests are represented? a study on policy agenda formation processes in changwon city council 

이 은진 (경남대 부교수, 사회학) 

 

 

i. 서론 

가. 연구목적과 필요성 

1991년, 1995년, 1998년 세차례에 걸친 시의회 의원 선출을 통하여 우리나라 주민들의 의사가 시정에 매개되기 시작하였다. 또한 자유발언, 질의, 토론과 의결, 청원알선, 시정질문과 답변, 추가 질문과 보충답변, 자료제출요구, 시정감사, 예결산 심의, 조례제정 및 심의 등의 방법을 통하여 적어도 '절차적' 민주주의는 신장되었다고 보이나, 이러한 과정에서 "표출되는 이익"의 내용에 대한 연구가 부족하였다. 

나. 연구의 범위: 창원시의회 도시건설위원회 

창원시 의회 도시건설위원회는 1991년에서 1998년까지 위원장 1인, 간사 1인, 위원 10명으로 구성되어 있었다. 창원시의회를 선정한 이유는 대부분의 도시에서 비슷한 양상이 나타나지만 창원시는 도시전체가 계획도시이며, 따라서 토지를 소유한 주민들과 이주한 주민 사이에 도시계획에 대한 이해관계가 첨예하게 대립되어 있고, 상당한 정도 토지 소유주들이 의회에 많이 진출되어 있다고 평가되고 있기 때문이다. 따라서 의회가 공익 즉 거주민의 이익을 대변하기보다는 토지 소유주의 이익을 대변한다는 의구심을 받아 왔다. 그러나 이러한 의구심에도 불구하고 구체적으로 과연 토지 소유주의 이익이 대변되고 있는지, 그리고 어떠한 절차를 통하여 거주민의 이익이 왜곡되고 소유주의 이익을 대변하는 것으로 변질되는지에 대한 연구는 부족하였다. 

따라서 본 연구는 상임위 소속의원 14명에 대한 의회 상임위 속기록을 분석하여, 의원들의 유권자의 의견수렴 통로, 정책정보 및 입법활동 자료수집 경로, 의제의 의회상정 방법 등을 분석하고자 한다. 분석대상 속기록은 (1) 제 18회 창원시 의회(정기회) 회의록 중 도시건설위원회 회의록 1호(1996. 11. 26), 2호(1996. 11. 28), 3호(1996. 11. 29), 4호(1996. 12. 3), 5호(1996. 12. 6), 6호(1996. 12. 7), 7호(1996. 12. 9), 8호(1996. 12. 13), 9호(1996. 12. 14), 10호(1996. 12. 16), 11호(1996. 12. 17), 12호(1996. 12. 18), 13호(1996. 12. 23), 14호(1996. 12. 24), 15호(1996. 12. 26), 16호(1996. 12. 27), (2) 제 19 - 24회 임시회 회의록중 19회 임시회 도시건설위원회회의록 1차(1997. 1. 11), 20회 임시회 회의록중 도시건설위원회 회의록 1차(1997. 1. 27), 2차(1997. 1. 28), 21회 임시회 회의록중 도시건설위원회 회의록 1차(1997. 4. 7), 2차(1997. 4. 9), 3차(1997. 4. 10), 22회 임시회 회의록 중에는 해당위의 속기록 없음, 23회 임시회 회의록중 도시건설위원회 회의록 중 1차(1997. 5. 27), 2차(1997. 5. 28), 24회 임시회 회의록중 도시건설위원회 회의록 중 1차(1997. 6. 26), 2차(1997. 6. 27), (3) 27회 창원시 의회 정기회 회의록중 1호(1997. 11. 26), 2호(1997. 11. 28), 3호(1997. 11. 29), 4호(1997. 12. 1), 5호(1997. 12. 5), 6호(1997. 12. 6), 7호(1997. 12. 11), 8호(1997. 12. 12), 9호(1997. 12. 13), 10호(1997. 12. 15), 11호(1997. 12. 16), 12호(1997. 12. 17), 13호(1997. 12. 19), 14호(1997. 12. 22), 15호(1997. 12. 23), 16호(1997. 12. 24), 17호(1997. 12. 26), 18호(1997. 12. 27) 등이다. 속기록 분석은 의회의원의 주어진 역할과 실제적인 역할의 갈등, 절차상 민주주의의 과정, 행정 절차의 준수 여부, 결과적으로 누구의 이익이 대표되는가에 대한 분석을 주로 하였다. 

 

다. 都市計劃過程 

도시의 토지의 용도에 대해 지방정부가 관여하는 방식은 기본적으로 도시계획을 통해서 개입한다. 물론 도시계획과정은 매우 엄격한 법률적인 제한과 절차를 요구한다. 따라서 그러한 절차를 이해하는 것이 필요하다. 법률적인 도시계획절차와 동시에 그것이 집행되고, 수정되는 과정을 동시에 이해함으로써 누구의 이익이 반영되고 있는가를 제대로 알아 낼 수 있다. 도시계획의 효과는 정확하게 평가할 수는 없으나, 연구를 통해 추정할 뿐이다. 도시계획절차는 크게 세가지로 나뉘인다. 즉 도시기본계획, 상세계획, 건축계획이 그것이다. 첫째 도시기본 계획은 都市의 發展 方向과 未來像을 提示하는 계획으로 20년을 단위로 한다. 여기에 포함되는 내용은 地域地區의 指定變更, 都市計劃 施設의 設置, 都市計劃 事業의 施行 등이다. 市長 또는 道知事 또는 建設交通部長官가 입안자가 되며, 建設交通部長官이 승인한다. 둘째로, 詳細計劃이 있으며, 그 내용에는 特定地區를 對象으로 用途地域 地區 및 都市計劃 施設의 배치 및 규모뿐 等 都市計劃的 措置 뿐만아니라 建築物의 用途제한, 容積率(시각과 경관), 건폐율(외부활동), 높이 제한 등 一部 主要 建築規制 를 包含한다. 이외에도 劃地의 規模와 造成計劃등도 포함되어 있다. 상세계획은 시장이 입안하며, 建設交通部長官 또는 장관이 위임하면 道知事가 승인권자가 된다. 셋째로, 建築計劃이 있다. 건축계획은 特定 地區를 對象으로 建築物의 design 整備, 街路의 景觀 整備 等 建築과 外部空間의 連繫化의 側面에서 公共性있는 外部空間의 形態를 計劃 設計하는 것이다. 구체적으로는 (1) 對象區域의 土地利用計劃, (2) 周邊地域을 包含하는 交通處理 計劃, (3) 建築物의 位置, 規模, 用途, 形態 및 色彩 等에 關한 規制計劃, (4) 道路, 上下水道, energy 供給計劃, (5) 周邊地域을 包含하는 造景計劃, (6) 旣存 建築物의 處理計劃 등이 포함된다. 건축계획은 國家 또는 市長, 또는 韓國土地開發公社, 大韓住宅公社 等 建設交通部長官이 認定한 者등이 입안하며, 建設交通部長官이 또는 위임하면, 道知事가 승인한다. 

 

ii. 절차상의 민주주의: 공개성, 회의진행 절차, 준법성 

 

가. 의원의 적극성 

의원의 적극성을 측정하는 방식에는 발언의 빈도, 자료 제출요구의 빈도, 청원 알선 등이 있다. 본 연구에서는 상임위에서의 발언빈도를 갖고 분석하였다. 

 

[표 1] 상임위의 회의시 발언 횟수 
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위원장 간사 송 박 김 신 배 정 문 조 서 이 
_____________________________________________________________________________________ 

 1. 0 7 0 0 0 0 1 0 0 3 4 0 
 2. 0 16 0 2 0 0 2 7 1 18 0 5 
 3. 0 9 0 0 0 0 3 0 8 1 0 0 
 4. 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 
 5. 23 0 3 12 0 0 0 3 0 5 2 0 
 6. 14 0 0 0 0 4 0 0 0 7 0 2 
 7. 8 0 0 5 0 1 8 10 8 6 0 4 
 8. 24 3 0 8 0 0 1 8 0 5 9 4 
 9. 11 0 0 0 0 2 0 1 0 2 0 1 
10. 156 48 0 41 0 10 37 71 0 65 11 50 
11. 4 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 
12. 28 0 0 1 2 3 7 1 6 17 0 3 
13. 14 0 0 0 2 7 2 0 1 6 0 11 
14. 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 
15. 5 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 
_____________________________________________________________________________________ 
918 290 86 4 70 5 28 64 102 25 136 27 81 
_____________________________________________________________________________________ 
평균 31.6 9.4 .4 7.6 .5 3.1 7.0 11.1 2.7 14.8 2.9 8.8 
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일반적으로 의원들의 귀속적 속성과 관련시켜 보면, 젊고, 학력이 높고, 직업적으로 근대적인 부문에 종사하는 의원들이 그렇지 않은 의원들보다 적극적으로 의정활동에 임하고 있는 것으로 나타난다. 이것은 상당한 정도 의원들의 지적능력이 의정활동에 영향을 미치고 있음을 암시하고 있다. 또한 선거시 득표율이 높고 선출횟수가 ꎧ은 의원들이 상대적으로 활동의 적극성이 떨어지는 것으로 나타나는 경우가 흔하다. 즉 시민의 대표성이 높고 전문성이 높은 의원일수록 적극성이 떨어진다는 것을 의미한다. 그러나 이것은 의원들이 개인의 입장에서 볼 때는 합리적 행동의 결과로 볼 수 있는데, 득표율이 높고 선출횟수가 많은 의원은 재선가능성을 높게 인식하기 때문에 상대적으로 안심하는 행위할 수 있기 때문이다. 

 

나. 의원의 회의진행에 대한 자질 

의원이 회의에서 발언할 때, 발언의 명료성, 동일한 내용으로 반복하는 질문이 아닌 질문의 고유성, 다른 이의 발언을 방해하기 위한 질문이 아닌 질문을 하는 것이 중요하다. 창원시 도시건설위원회의 경우에는 비교적 의원들이 충실하게 발언하는 경향이 있으나, 공무원의 응답은 속기록을 읽는 경우에도 대명사가 많이 쓰여서 이해하기 어려운 경우가 많았다. 전반적으로 정의로운 사회를 위한 마창시민연합, 1998, 제 2대 지방의회 의정활동 평가보고서 (마산시의회, 창원시 의회)의 자료에 따르면, 특정한 위원들이 상임위원회를 이끌어 가는 경향이 높았음을 지적한다. 다른 상임위원회와 다른 점은 위원장과 간사가 사회자와 보고 및 기록자의 역할을 벗어나 정책대안제시, 질의응답을 많이 이끌어 내는 활동을 보인 점이 지적된다. 

 

다. 의회 내부의 비민주성, 의원간 상호 봐주기 

속기록에 나타난 회의진행상의 문제점은 회의가 주로 의원들간의 유대감을 중시여기고 토론을 경시한다는 점, 전문위원이 기능하지 못하는 점, 비공개로 중요한 사항들이 결정된다는 점, 질의응답과 토론이 부족하다는 점을 지적할 수 있다. 

본 연구가 다룬 범위내의 속기록에는 간사 선임시(1997. 1. 11 19회 회의록), "사전 협의하여 추천한" 인사를 토론없이 선임하거나, 또한 간사도 인사말을 통하여, 간사의 임무를 강조하기보다는 "위원들간의 유대를 더욱 공고히 하는 데" 그 일차적인 임무를 자임하고 있다. 이러한 양상은 단순히 인사말로서 유대의 공고를 내세우는 것이 아니라, 실제로 회의의 진행에 영향을 미치고 있다고 보여진다. 또한 위원장도 사회를 보면서, "원활한 의사진행"(20-1), "원만한 의사진행을 위해서", "원활한 의사진행을 위해서 가능한 정책토론적 성격에 있는 질문은 다음 기회로"(20-1)라고 하면서 토론 의도를 소극적으로 만들려는 시도를 보여주고 있다. 또한 회의를 주도하고 있는 위원들도 같은 견해를 표명하고 있다. 즉 배(위원회의장출마)위원도, "원활한 회의 진행을 위해서", "시간관계상 다음에 합시다"(20-1)라고 표명하여, 가능한한 질의응답과 토론이 축소되도록 돕는데 기여하고 있음을 알 수 있다. 

두 번째로 발견된 점은 전문위원의 심의 기능상실이다. 즉 전문위원은 원래 의안에 대해 법률적인 검토뿐만 아니라 위원들이 필요로 하는 기준에 따라, 재정 부담, 주민들의 욕구 충족, 사업의 우선 순위 검토(사업의 공익적 긴급성) 등을 검토하여야 함에도 불구하고, 창원시가 제출한 안건에 대해 법률적 하자 여부, 시정의 원만성, 긍정적 심의 필요성 만을 강조하여, 사실상 시의 입장을 대변하고 있었다. 

즉 전문위원은 "법률상 하자 없으므로 원안 의결되어야 할 것으로 사료됩니다", "...법적으로 문제가 없는 것으로 판단되어 원안 의결함이 타당할 것으로 사료됩니다(23-1)", "...본 조례의 시행에 있어서 법적 문제점이 없는 조례안으로 판단되어 원안의결함이 타당하다고 사료됩니다"(23-2), "법적 문제점이 없는 조례안으로 판단되어 원안 의결함이 타당하다고 사료됩니다"(24-1)등으로 진술하고 있다. 즉 법적 문제점을 거의 유일한 기준으로 상정하고 있는 것이다. 이러한 상황에서 전문위원은 시가 제출한 안건을 법적인 관점에서만 판단하여 의원들이 판단기준으로 추구하는 재정 제약, 공익과의 적합성 측면을 간과하는 점을 보여주고 있으며, 또한 이러한 점을 위원들도 지적하지 못하고, 의제로서 끌려가고 있었다. 

또한 전문위원은 "시정이 원만하게 이루어 질 수 있도록 긍정적으로 심사하여야 할 것으로 사료됩니다"(21-1)라고 하여 기존의 시정과 다른 방향으로 안건이 처리되는 것을 미연에 방지하는 역할을 담당하고 있었다. 또한 예산 심의시에는 집행부에서 주장하는 기준을 그대로 제시하면서 예산안이 집행부 안대로 심의될 것을 주장하고 있다. "예산의 긴축편성과 운영이 될 수 있도록 긍정적으로 심의되어야 할 것으로 사료됩니다"(27-7호, 1997. 12. 11). 

셋째로 회의를 비공개로 처리하는 경우가 많이 있었다. 비공개로 하는 방식은 회의도중에 정회를 선포하는 경우, 간담회에서 처리하는 경우로 나타난다. 따라서 질의 응답시간에 공무원들은 간담회의 수렴된 의견으로 회의상의 논의를 막고 있다. "간담회나 그것할 때 미리 그것을 하기 위해서 이 부분은 이리로 옮기는 게 안 좋겠습니까? 할 때 그 때 좋다고 그것이 났기 때문에 그래서 저희들은 진행시킨 것입니다"(20-1). 또한 회의 사회를 보는 위원장도 찬성과 반대 토론이 활발해 지는 것을 방지하고, 논의가 활성화되는 것을 막는 기능을 하고 있다. "그러면 저희들 산회하기 전에 오전에 조례안에 대해서 잠깐 상의할 게 있으니까 관계공무원께서는 자리를 잠깐 비워주시기 바랍니다. 그리고 속기도 중지해 주시기 바랍니다...12분간 중지"(21-1). "원만한 의사진행을 위해서 약 10분간 정회하고자 하는데 이의가 없습니까?"(21-2). "질의 답변 순서입니다만 본 감사계획서안은 정회시간에 위원여러분과 사전 협의하여 충분히 검토된 사안이므로 질의 답변, 토론을 생략하고자 하는데 위원 여러분! 이의가 없습니까?"(2 7-1, 1997. 11. 26). "원만한 의사진행을 위해서 약 1시간 정회하고자 하는데 이의가 없습니까?" 없습니다..."이의가 없으므로 11시까지 정회를 선포합니다...10시 05분 회의중지, 11시 55분 계속개의"(27-9호, 1997. 12. 13). 

 

[표 2] 회의 시간 분석 

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19-1 개회 오후 3:30분 - 3: 35분 산회 

20-1-1 (보고) 오전 11 - 12시 정오 

오후2시 - 3시 6분 

오후3:15분 - 3: 45분 

-2(주택조례) 오후 3:45분 - 4:15분 

20-2 (현장방문) 오전 10:10분 - 10:13분 회의 중지 (6시간 정회 선포) 

21-1-1 (복지관) 오전 11시 - 11:42분 

-2 (추경예산) 오후 2시 - 2:36분 

21-2 (추경심의) 오전 10:05 - 11:08 

오전 11:20 - 11:45 (슬라이드) 

오후 12:23 - 12:24 

오후 2시 - 3시 

오후 3:10 - 4시 

오후 4:15 - 5:55 

21-3 (추경심의) 오전 10:05 - 10:08 

오후 3:44 - 3:49 (6시까지 방문 정회) 

23-1 (업무보고) 오후 2 - 3시 

오후 3: 10 - 3:12 (채택된 설계 작품 검토) 

오후 3:23 - 3:29 

23-2-1 (재해대책기금) 오전 11:05 - 11:36 

(업무보고) 오전 11:36 - 오후 12:25 

24-1-1 (복지회관) 오전 10시 - 10:21 

-2 (도시계획시설결정)오전 10:21 - 11:35분 

-3 (수도급수조례) 오전 11: 35 -11:50 

24-2 (현장방문) 오전 10:10 - 10:13 (오후 2시까지 정회선언) 

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회의가 속기록에 기록된 시간보다는 속기록에 기록되지 않은 시간이 많은 것을 알 수 있다. 오전과 오후에 계속 회의를 한 것으로 기록된 4번의 회의 경우, 점심식사시간은 2시간, 2시간 18분, 1시간 36분, 5시간 24분으로 계산된다. 평균 3시간으로 나타나고 있다. 공무원 점심식사시간이 1시간인 점을 감안하면 지나치게 긴 것을 알 수 있고, 특히 눈에 띄는 것은추가경정 예산 심의 마지막날은 8분 회의에 5시간 24분의 정회를 허용했다는 점이다. 따라서 이날 회의는 요식적으로 이루어 졌고 대부분의 논의는 정회시간에 비공식적으로 논의 되었을 가능성이 매우 높다고 볼 수 있다. 

넷째로, 의회의 회의진행이나 분위기가 토론을 활성화시키기 보다는 억제하는 쪽으로 흐르고 있다고 보여진다. 따라서 질의를 많이 하는 의원들은 스스로 질의를 하는 것에 대해 부담스러워 한다. "위원님들 죄송합니다. 제가 메모를 해놓아서 미안합니다"(조, 20-1), "자주 질문해서 미안합니다"(정, 21-2). 이러한 문제점을 명시적으로 지적하지는 않지만 질문을 자주하고 토론을 하고자 하는 의원들은 회의 진행상의 문제점을 고백한다. 물론 이 표현은 속기록상에 나타난 표현이다. 따라서 실제의 상황은 이것보다 더욱 심각한 상황이라고 판단된다. "저의 입장은 보이지 않는 이런 벽의 한계를 이번에도 또 느꼈다는 것이 솔직한 심정이었습니다"(조, 1997년도 행정사무감사 6호, 1997. 12. 6). 

또한 대부분의 안건이 반대와 찬성토론이 없는 상태에서 통과되고 있었다. 예를 들면, 창원시 주택관련 조례중 개정 조례안(시장제출)에 대해, 질의는 있었으나, 토론은 없었고, 표결도 없으면서, 원안이 통과되고 있었다(20-1). 1998년 34회임시회를 모니터한 창원시 의정감시단의 보고서에서도 이런 점이 지적되고 있다. 즉 13개 안건을 심의한 상임위의 안건 심의를 모니터한 자료에 따르면, 질의 답변은 안건당 2회, 반대토론 0.1회, 찬성토론 0.2회, 심사결과 100% 원안 가결, 소수의견 0.1회 제시로 나타나고 있다(장연옥, 1998).. 

 

 

iii. 내용적 민주주의: 일반적 대표성, 주민의 이익이 골고루 표현되었는가? 

 

가. 일반적 이익과 특수한 이익의 조정 

시의 사업이 결정되는 과정에서 창원시민의 일반적 이익이 어떠한 방식으로 표출되고 대표되는가? 또는 창원시민의 일반적 이익이 왜곡되는 과정에 대해 논의해 보자. 

시의회를 통하여 제기되는 사업선정의 기준과 선정 절차를 보면 흥미있는 점이 있다. 즉 한 시의원은 관료적인 절차 문제 때문에 시민들에게 꼭 필요하지도 않은 사업이 진행되고 있음을 지적하고 있다. "이 얘기를 왜하느냐 하면 모든 시의 공사가 그렇지만 처음 시작을 적당주의로 전혀 일관성없이 벌려 놓고 계속 연결시키려 합니다. 지난 번에 얼마 해 놓고 예산 편성을 해 줬기때문에 이 시점에서 변경을 하거나 그렇지 않으면 중단을 시킬려면 손실이 엄청나다 이런 논리로 해서 계속 시민에게 절실하지 않은 부분을 해 가는 그런 경우가 많아졌기 때문에 이 부분에 대해서 확실하게 짚고 넘어가고자 합니다"(간사, 21-2). 그러나 또 한편 관료적인 절차는 그야말로 형식적으로 최소한 이해당사자의 의견이 제대로 수렴되지도 않고, 국가의 행정 업무를 이해당사자 한편의 비용으로 처리하고 있다. "창원시에서 시행하고있는 교통영향평가가 아주 형식적이고 요식적입니다"(이, 27-5). "기타는 두군데 어디입니까? 총 9건을 했는데 '97년도에 영향평가"(이, 27-5). "...허가내는데 요식행위 비슷하게 되어 있고 평가를 여기서 하는 것이 아니고, 교통영향평가위원회가 도에 있습니다"(교통행정과장, 27-5). "의견서는 인쇄물 들어오면 경찰서 보내고, 건설과 보내고, 건축과 보내고, 관계부서에 보냅니다"(교통행정과장, 27-5). "저희들은 전부 안 된다고 해도 다 돌아갑디다"(교통행정과장, 27-5). 교통영향평가 비용을 건축주가 냄으로써 평가담당자가 건축주의 영향을 받을 가능성이 높아지는 구조로 되어 있다. "예, 건설회사가 건축주가 합니다"(교통행정과장, 27-5). 

그러나 또한 관료적인 절차를 지키지 않으면서 사업을 추진하는 경우도 많은 것으로 보고된다. 즉 공무원의 답변을 통해서도, 오히려 절차를 지키면, 주민들의 이해를 조정하기 어렵기 때문에 "대민활동비"를 요구하고 있었다. "시책추진활동비 - 잔여지구 개발 대민활동비"(신, 21-2, 1997. 4. 9). "대단위사업 추진활동비 1,700만원의 내역을?"(정, 21-2, 1997. 4. 9). "대책위원들하고 지역주민들하고 공무원들이 수시로 나가서 협의도 하고 독려도 하고 회의도 하고 그렇습니다....예산이 확보되어 있는 이 금액 1,700만원(대민활동비)은 우리 시에서 최소의 경비를 올려 놓았습니다. 이것을 주시면 그 지역의 집단민원이라든지 주민들 요구사항을 청취해서 주민들의 이해와 설득을 시켜가면서 철거하는데 최선을 다하겠습니다... 시책추진 특수활동비는 시에서 업무분장하는 데서 씁니다....수렴간담회, 지장물 철거하는 간담회...원칙적으로는 모든 평가가 마무리된 상태에서 해야되는데 예산이 교통영향평가예산이 없었기 때문에..."(도시과장, 21-2). 같은 맥락에서 도시계획사업을 진행하기 위해서는 법만으로는 부족하고 이해관계를 조정하는 비공식적인 활동이 필요함을 지적하고 있다. 도시계획국장(21-2)은 도시계획사업의 진행을 "구상단계...협의단계...실시승인단계...실시단계...마무리단계..."로 나누면서, 그 긴 관료적 절차를 제대로 통과하기 어려움을 호소한다. "그렇다 보니까 하나의 사업장을 관철하기 위해서는 여담같습니다만 서류와 사람이 뛰어서 무려 20번 이상의 협의와 회의를 거쳐야만 1개의 사업장을 승인받을 수 있는 이런 시스템입니다. 그런 과정에서 주어지는 출장여비를 가지고 실비정산을 할 수도 있겠지만 주민의 이해관계 사항을 법에 짜깁기를 할 수 없는 것 아니겠습니까? 그래서 지금 어려운 경제 여건임에도 불구하고 이렇게 금액을 올린 이유도 그런 점을 슬기롭게 넘고자 하는 그런 취지." 

그러면 이와 같은 관료제적인 절차를 지키건 아니면, 관료제적인 절차를 회피하건, 사업진행의 기준은 무엇인가? 왜냐하면 어찌되었든 사업은 진행되었고, 그리고 사실은 그 기준은 나중의 결과로 보면 누군가의 이익이 되는 방향으로 나아갔기 때문이다. 먼저 관료들은 시민들을 자신만의 이익을 챙기는 사람들이라고 규정한다. 따라서 합리적인 절차나 관료적인 절차를 무시하는 경향이 있다고 주장한다. "왜냐하면 평균적으로 한국사람 심리가 저 사람은 이것 쓰지 않으면 안된다고 하면 그때부터 배짱을 내밉니다"(정, 23-2). "그런데 어느 하나 답답할 경우에는 이렇게 하자 또 불리할 경우에는 저렇게 하자라는 주민들의 힘을 바탕으로 하는 요구들이 많았습니다"(도시계획국장, 27-5). "근원이 3년전인가 본회의장에서 모의원이 시정질문을 했습니다. 재개발할 수 있느냐 없느냐를 관리법에 의하면 요건만 되면 당연히 되도록 되어 있습니다. 그런데 그날 방청석에 그 동네 유지들이 와서 방청을 했습니다. 그 얘기를 듣고 아, 우리도 재개발한다 될 수 있다 그 때부터 일이 시작된 것입니다"(조, 27-5). "10년도 안된 아파 트 예를 들어서 삼익아파트, 무궁화아파트 지금 기대심리에 의해서 지금 아파트 가격이 50%가 뛰었습니다"(이, 27-5). 행정을 집행하면서도 관료적인 절차를 강화하여, 절차와 기준을 합리적으로 개선하기보다는 주민들의 이기적인 심리를 이용하는 방향으로 나아간다고 보여진다. "...경찰청장이 선거기간이 지나고 나서 시행하자 해서 일단 보류하고 있는 것으로 알고 있습니다"(교통시설관리사업소장, 27-5). 그러나 관료적인 절차의 준수와 회피, 주민들의 이기심을 이용한 정치적인 고려가 결국은 공익을 고려하기 보다는 사업성을 고려하는 방향을 결정되고 있음을 보여준다. "그 결과 최소한도 용적율이 280%정도는 되어야 사업성이 있다는 그것만 저희들이 검토했지..."(주택과장, 27-5). 

 

나. 질문의 일반적 유형: 행정집행의 난관 

행정 집행의 어려움은 본 연구대상 속기록에서 나타난 점은 여섯가지로 요약된다. 즉 예산 심의의 미완결성, 하나의 예산을 심의하면서 추후에 예산 변경을 가정하면서 예산을 심의하고 있다. "추경에 시장님께서 체전예산관계로 해가지고 돈이 부족해서 추경에 확보하기로 하시면서 이것은 빠져 놓았습니다"( 건설과장, 20-1). 또한 둘째로, 관료제적인 복잡한 행정 집행과 세분화된 관리의 복잡성으로 말미암아 하나의 종합적인 행정, 실질적인 평가가 이루어지지 않고 있다. 예를 들면, 복지관은 건물하고 토지는 도특예산(건설국 관리과), 건물관리는 사회복지과, 일반적인 운영은 기획담당관실, 실질적인 운영은 동사무소(21회 도시건설위원회 회의록 1호, 1997. 4. 7)에서 담당하고 있다. 따라서 복지관을 운영하는 주체는 복잡한 행정 사무관장에 따라 상호조정의 어려움, 평가 기준의 상이함에 의해 혼란이 야기된다. "약수터는 위생과에서 하고 우물은 보건소에서 하고 공동주택 지하수는 주택과에서 합니다. 간이상수도하고 상수도를 수도과에서 합니다"(조, 21-2). 

세째로, 행정의 어려움은 또한 형평성 논란으로 이어진다. 즉 형평성은 주로 평가에 의한 형평성이 아니라, 주민이 원하면 모두 들어주어야 한다는 면에서 형평성 논란이 있다. 궁극적으로는 사업을 평가하고 시행의 우선순위를 정하지 못함에 따라 생기는 형평성 논란이 바로 사업의 타당한 추진을 어렵게 한다. "동마다 이주민 글자를 빼게 될 것 같으면 동마다 복지회관을 다해 달라고 할 때는 말이 되는지 안되는지"(서, 21-1). 네 번째로 행정 집행의 임의성, 즉 집행자가 관료적인 절차를 임의로 무시하는 것이 문제가 된다. "그래도 분명히 항목이(피복비) 있는데 그것을 그런 것 때문에 완전히 빠뜨린다하면 우습군요"(간사, 21-2). (설계 용역비 계산을) "주차빌딩은 건축으로 하라고 확실하게 되어 있습니다. 임의로 과장님께서 그렇게 하시면 안되죠." "앞에 신문현상 공모료도 실지로 다른 경비로 지출했습니다"(건축종합민원실장, 21-2). 

다섯째로, 행정 집행이 차별적으로 이루어 진다는 점이다. 즉 행정 당국 스스로에게 적용될 때는 적용이 되지 않는 점이 지적된다. "행정에서는 모든 것을 행정에서는 하면 된다는 것이 여실히 보입니다. 일반인들이 했을 때 교통영향평가를 받기 전에 사업승인을 해줍니까? 안 해주는데"(박, 21-2). 업자가 사업을 시행할 때에는 법규 적용이 유보된다. (업자들이 통행로를 막고 공사를 강행하는 점을 지적) "자기들이 공사를 하루라도 빨리 끝내기 위해서 하는 이런 일방적인 업자 편의주의 공사를 하는 경우가 많습니다"(정, 21-2). 여섯째로, 사익과 공익에 대한 구분이 어려워 지고 있다. 예를 들어 한 집에 쓰레기를 치우지 않아 스스로의 책임이기는 하지만 이웃집에 냄새나 불결한 위생 때문에 피해가 있을 때 쓰레기를 치우라고 강제하고 비용을 부담시킬수 있는가? 물론 강제하는 사례가 도시정부의 규칙에는 많다. "그러면 개인 사유지인데 우리시가 치워야 합니까?"(박, 21-2). "실제로 놔두면 개인들이 손을 안봅니다. 손을 안보고 팽개쳐 버리고 해서 전국적으로 동시에 이루어지는 이런 사업입니다. 쓸만한 건 경 로당이라든지 혹은 노인당 또는 마을회관이라든지 이렇게 활용하고 쓸 수 없는 것만..."(주택과장, 21-2). "보상을 주는 것은 실지 계획이 나기전에 무허가는 보상해 줄 수밖에 없죠?"(박, 27-5, 1997. 12. 5). "...청경이 저희 과에 20명 정도가 있는데 그 사람들이 철학이나 소신을 가지고 최선을 다했지만 결과가 보상부분에서 많은 무허가 건축물의 보상이 있은 것에 대해서는..."(건축민원실장, 27-5, 1997. 12. 5). 

 

다. 질문근거 

시의원들은 주로 자신들이 경험하거나 관찰한 내용을 근거로 질문을 한다. 따라서 질문의 내용은 집행의 일관성 결여, 성실성 결여 등으로 집약된다. "..보면 차도와 종전에 있던 자전거도로 사이에 우리가 차를 타고 다니면서 확인됩니다만 말짱한 것을 덜어 내고 있습니다. 정말 시의원 입장이 아니고 가슴아픈 그런 일입니다...."(신, 23-2호, 97. 5. 28). "뭐냐하면 비가 오면 물이 안 빠지는데 물빠짐을 하기 위해서 공사했는데 하고 나서 또하고 4, 5차례 했는데 저런 것 할 때 제발 한번하고 손을 안 보도록 하십시오"(조, 24-1호, 1997. 6. 26). "불과 3년 전에 만든 반송 공원 게이트볼장이 그 당시에는 규격이라고 했는데, 지금에 와서 규격이 미달되어서 아예 철거를 해 버렸습니다"(정, 24-1, 1997. 6. 26). "그렇게 하면 알았습니다 해놓고 결과는 아무것도 없습니다....감사때 그렇게 하고 시정질문때 그렇게 해봐야 아무 소용이 없습니다. 검토하겠습니다 하면 그것으로 끝이고..."(박, 27-5). "그것은 엘르베이트 부분은 사실 저희들이 예측을 못한 부분이고..."(주택과장, 27-5, 1997. 12. 5). &q uot;그때도 본위원을 비롯한 여러 위원들께서 자전거 탈 사람없다고 다시 한 번 재고해 보십사 하는 얘기를 강력한 요구를 했는데도 불구하고 많은 예산을 들여서 철거를 했습니다. 그 이후에 자전거 타는 사람이 몇이 없습니다"(조, 27-5, 1997. 12. 5). 

이러한 의원들의 지적에 대해, 관료들은 성실하다는 점, 형식적으로 주어진 일을 진행하고있는 점과 동시에 성실하기 어려운 관료체제의 집행능력 미흡을 지적한다. "...계속 뛰어다니고 있습니다"(건설과장, 23-2). "...저희가 분기에 1회 내지 2회 정도해서 사진을 찍고 이래서 저희관내에는 화물본사가 별로 없습니다"(교통행정과장, 27-5). "답변을 드리는데 혹시 행정사무감사라 답변이 미흡한 점 양해 바랄 것을 부탁드립니다....지금 되어 있는 것이 훨씬 많은데 새로운 걸 만들어 내면 시민의 저항을 받고, 저항을 받는 것이 효율이 매우 있지 않은 것은 그래서 1/2로 허가를 해주고 있습니다....공무원이 무한의 지도 감독을 해야 되겠지만 이 자리에 답변하는 순간에도 현장에 창원시내에 200여건 짓고 있습니다"(건축민원실장, 27-5). "그런데 착실히 진행되고 있다는 얘기가 설득력이 없지 않습니까?"(위원장, 27-5, 1997. 12. 5). "이것은 이 부분은 죄송하게 되었습니다"(도시과장, 27-5, 1997. 12. 5). 

 

라. 공익의 범위: 지역구, 타지역구, 시전체 

관료들은 주민들이 자기이익만 생각한다고 주장한다. "지역주민의 개발기대심리가 팽배해 있고 지역간 이기주의의 분출로 인해서 상당한 어려움이 있습니다만"(도시계획국장, 20-1). "주민의 이기심 즉 사업을 우선해 가지고 거부감이 있는 것이외에는 순조롭게 진행될 것으로 봅니다"(도시계획국장, 20-1). "그 때 곧 긍정적인 대답은 받았는데 실제 마지막에 할려니까 이걸 사라 이겁니다"(도시계획국장, 27-5, 1997. 12. 5) 주민뿐만 아니라, 정부기관도 마찬가지로 자기이익만 생각하여 국가기관끼리의 약속을 어긴다. "자기들이 관대 관으로서 합의서까지 써준 것을 그러한다고 하면 저로서는 속수무책입니다만 자기들도 이것을 보수를 해주게끔 하기 위해서 항상 노력하고 있습니다"(수도과장, 27-5, 1997. 12. 5). 

자기이익만 생각한다고 하는 점을 형평성의 원리로 다루어서 시의회의원들도 주장한다. 따라서 사업시행의 타당성을 검증하는 절차나 기준이 없다는 것을 반증한다. "(시설결정이) 안 났는데 예산부터 확보하자는 것이고 그래서 제가 염려가 되는 것은 대방동에는 시설결정이 된다고 예를 든다면(아파트 옆 하천을 복개해서 주차장을 만든다) 향후에- 다른 지역에 이런 민원이 있어서 우리가 하고자 하는데 시에서 시설결정이 안되면 그것이 하나의 민원으로 부상할 소지가 없습니까?"(정, 21-2). 사업결정의 기준과 절차가 없으므로 주민들의 이기심에 호소할 수 밖에 없게 된다. "부존량 조사용역이 나오기 전이라도 우리 시에서 지하수에서 지하수에 발암물질이 없다는 확신이 선다면 지금이라도 언제든지 홍보를 하십시오. 집값이 떨어진다고 합니다. 그것은 웃고 넘길 사안이 아닙니다....지금 심지어 그럽니다. 집을 시의원이 사라 그럽니다. 그만큼 타격이 있습니다"(정, 21-2). 이러한 상황은 시의원 스스로도 자신의 지역구 공약과 업적을 과시하기 위한 정치적인 요구로 이어진다. 관료와 시의원은 서로 주민의 요구를 기준으로 사업 의 타당성과 절차상의 기준을 제시하지 못한다는 점에서 공통점을 지니고 있다. (주차장 요금받는 문제) "상가에서 장사가 안되기 때문에 그것을 함으로 해서 장사가 잘된다 이해를 해주시고 이것은 시위원님 공약사업입니다"(교통행정과장, 21-2). "추경을 빨리 해야 김△△ 후보가 하라고 해서 했다고 하지 이것은 얼마 들지 않을 것인데 3천만원도 들지 않을 것인데..."(김, 27-5). 

 

마. 서비스 확대, 현상유지 

1. 확대 

의회의 질의응답 과정에서 나타난 주민들에 대한 서비스 확대는 지방자치 정부의 통치 능력이 미비한 상황에서 또 다른 문제를 야기한다. 법적 소유권과 점유권 사이에서 시가 행정의 기준을 제시하지도 못하고, 법적 소유권을 지키지도 못한다. "보상이 실제 가능한 대상자보다는 세입자가 너무 많기 때문에 상당한 개발에 어려움이 있습니다"(도시계획국장, 1997. 1. 27, 20회 회의 1호). "이자하고 돈을 안내고 땅이 아직 시청부지니까 우리가 아무리 독촉을 해도 자기들이 설계계획자체가 안 나옵니다"(건설교통국장, 1997. 1. 27, 20회 회의 1호). "주차장문제는 사실상 우리사회가 너무나 급격한 변화가 왔습니다"(주택과장, 27-5, 1997. 12. 5). 

애초에 계획을 할 때 시의 관료들은 그들의 특성대로, 규칙과 명령에 따를 뿐, 이러한 사업의 타당성을 검토하지 않는다. 따라서 상당수의 사업은 애초의 계획이 제대로 사업의 목적대로 시행되지 않는다. 따라서 그 효과를 평가할 단계에까지 나아가지 못한다. "지난 번에 현장에 나가봤는데 실제 앞에 건물에서 그랬는지 모르지만 대나무니 소나무니 전부 오래 보식을 했다해 가지고 전부 말라죽고 있고 대나무는 전부 절단을 다 해버리고"(정, 27-10호, 1997. 12. 15). "설계변경은 가장 현지에 가장 가깝게 부합되는 수단이기 때문에 설계변경이 필요합니다. 그런데 설계변경으로 인 해가지고 공사금액이 안 들어갈 것이 더 들어 간다든가 현장에 부합되어야 할 것이 불부합되게 한다든가 이렇게 하는 것이 잘못된 것이지, 설계변경 그 자체가 잘못된 것이라고 보지 않습니다"(도시계획국장, 1997. 1. 27, 20회 회의 1호). "안민배수지 타당성에 대해..실시설계 기본 설계 나오면 그때 다시 검토하겠습니다"(건설교통국장, 1997. 1. 27, 20회 회의 1호). "이 부분이 저희들이 당초에 산이 있다보니까 측량을 정확하게 할 수가 없 습니다"(도시개발계장, 27-10호, 1997. 12. 15). "공사 시작한지 불과 몇 년 안 되었는데 그것까지 생각 안 해서 만들었다는 그것을 얘기하고자 하는 것입니다"(조, 27-10호, 1997. 12. 15). 

그러나 상당수의 사업은 사업 타당성을 위한 평가를 법적으로 강제한다. 이러한 강제는 실제로 타당성 검토가 이루어지는 과정이라기 보다는 예산 낭비의 과정, 아니면 사업의 정당화를 위한 하나의 절차로서 의미가 있다. "50억 공사비에 실시설계 용역비 교통영향 평가하는데 제반경비 8억이나 이리 듭니까?"(박, 27-10호, 1997. 12. 15) "팔용동 지하차도 건설공사비가 '98년도 38억인데 감리비가 3억되어 있는데 재적용했습니까?"(전문위원, 27-10호, 1997. 12. 15) 

물품 구입에도 효율적인 사용을 검토하거나, 적정한 예산이 계상되는 것을 고려하지 않는다. 다른 곳에서 차용하거나 일년에 몇번 사용되지 않는 물건들도 구입하여 비치하고 재산을 관리한다. "..모델하우스를 지으면 촬영했다가 다음에 분양당시와 모델하우스와 차이 이런 것을 비교하기 위해서 vtr을 구입하는 것입니다"(주택과장, 27-10호, 1997. 12. 15). "한 뚜껑이 2천만원이나"(전문위원, 27-10호, 1997. 12. 15). "자재투입구 뚜껑 그것은 6m짜리입니다. 도청앞이나 차 지나갈 때 더럭 더럭 소리나는 그것입니다. 주물 뚜껑이 상당히 큽니다. 돈이 많이 듭니다. 약해 가지고 튼튼하게 할려고"(건설과장, 27-10호, 1997. 12. 15). "형상이 오뚝이처럼 생겼는데 약간 흔들거려도 한가운데 접지되어 있는 센타는 밑에 스프링을 넣었는지 말하자면 쓰러졌다가 올라오고 그러니까 부딪쳐도 안 깨지는데 그런 것도 검토해 보는 것이 좋지 않겠느냐 ..."(간사, 21-2). "횡단보도 안전표시등 40개를 설치(한 개 원가는 90만원)...1월 20일날 설치해서 현재 17개가 파손...보수비가 순수하게 54만원 부가세 10% 붙으니 까 59만 6천원 나온다...한 달에 3-4개 정도 파손된다"(교통기획계장, 21-2). "하루에 견인차 1대가 3대 정도의 차를 견인했다"(교통시설관리공단, 27-5, 1997. 12. 5). 

버스사업에 대해서도 시민의 의구심이나 시민단체가 제기하는 타당성이나 문제점을 지적하지 못하고, 다만 버스업체의 주장을 그대로 인용하거나, 시와의 사업성만을 기준으로 삼고 있다. "경남 버스조합에서는 수지가 안 맞고 손님이 없는데 못 가겠다 그래서", "시외버스나 택시나 교통업이 사양산업입니다...본사가 들어오면 1년에 5천만원이라는 시세가 들어 온다...소득할주민세, 사업소세, 과징금"(교통행정과장, 1997. 1. 27, 20회 회의 1호). 

시가 소유하고 있는 임대 주택마저도, 스스로 관리할 수 있는 기준을 제시하지 못하고, 실제의 목적에 맞게 사용되지도 못하고 있다. "공공임대주택은 다른 것과 달리 한번 들어가면 50년동안 무주택으로 있을 경우 살 수가 있습니다. 주거생활의 안정을 도모하기 위해서", "세입자나 무허가라든가 그런 사람들에게 보상이주대책을 별도로 세워주지 않으니까 이 사람들에게 임대주택을 공급한다", "임대사업자간의 매매" (주택과장, 1997. 1. 27, 20회 회의 1호). 

2. 현상 유지 

서비스의 현상 유지를 위한 예산에서도 계속해서 관료들은 추가적인 관료조직 운영비를 산정한다. 예를 들면, 추가 경정예산을 심의(21-1)하는 회의에서 나타난 것을 보면, "모든 사업예산에 초과근무수당, 사무보조인부임, 일인부임(강제철거인부임, 전산입력인부임)"이 일률적으로 포함되어 있으며, 관서당 경비가 따로 편성되어 있다. 이는 사업에 따른 경비를 관서당 경비라는 병목으로 상정하고 있었다. 관서당 경비는 "사업추진에 필요한 일상적인 운영비, 시책추진 사업비, 복리후생비" 등이 포함되고 있었다. 사실상 이러한 경비는 뚜렷한 근거가 없이 일률적으로 산정되어 사용되고 있다. 따라서 위원장은 "특수활동비, 결속강화 경비, ..일단 여기서 그 항목으로 승인되고 난 다음에는 집행하는 과정에 남는 돈은 어떻게 소요되는지 저희들이 통제밖에 있습니다. 그래서 산출근거 자체를..."제출해 줄 것을 요구한다. 

예를 들면, "그 밑에 기관운영 일반업무추진비 420만원 곱하기 50% 산출근거가 뭐고 사용용도는 뭡니까?"(위원장, 27-9)라고 묻자, "420만원은 4급기준입니다. 통상적인 조직운영과 홍보활동 포괄적 직무수행이 되겠습니다"(수도과장, 27-9)라고 답한다. 현재 예산 편성과정은 사업의 타당성 분석, 이에 따른 실경비 지출이라는 방식이 무시되고, 관료적 절차나 사업성, 전시성 사업이 우선시 되고, 또한 예산도 사업 예산을 위장하여 자체내 사기진작이나, 편성지침이라는 절차에 의존하는 예산 편성이 이루어 지고 있음을 알 수 있다. "1132페이지 모범공무원 산업시찰 30만원 20명 설명좀 해주세요"(위원장, 27-9). "이것은 저희들 배수지 직원들 사기진작을 위해서 산업시찰을 한번 했으면 하고 삽입시킨 것입니다"(수도과장, 27-9). "..행정에 있는 예산편성지침에 맞추어서 편성을 했을 뿐이고"(업무계, 27-9). 

사업의 타당성과 실제 필요한 경비를 편성하는 방식이 아닌 에산 편성지침에 의거한 예산 편성은 결국, 관료들의 낭비를 막기 위한 것으로 이해되지만, 현재의 시점에서는 결국 불필요한 낭비가 지나치게 많이 계상되는 결과를 가져 온다고 보인다. "시책업무특수활동비, 기타특수활동비, 감정평가 수수료 산정요율.." "이것은 사후에 자료를 챙겨보도록 하겠습니다. 그 당시에 경륜장 예산심의를 할 당시에 아마 속기록에 보면 영향평가를 받았습니다하는 답변이 있은 것으로 알고 있습니다. 이 부분은 챙겨보고 다시 계수조정할 때 참고로 하겠습니다"(위원장, 21-2, 1997. 4. 9). "부서운영관서당 경비..., 재정비 업무추진비...커텐 같은 것도 1식에 500만원 되어있습니다...종합운동장 교통영향평가 재심의 용역..." "향후에 주차장 건설을 해주고 설치를 해주는 것만 문제가 아니고 어떻게 관리를 해야 되느냐는 것도 문제가 된다는 이야기입니다"(정, 21-2). 

 

iv. 절차상의 민주주의와 내용적 민주주의의 관계 

 

가. 都市計劃에 關與된 集團과 階級的 利害關係 

1. 都市計劃 決定에 內在된 影響 

土地라는 私有財産은 政治的으로 決定된 限界와 制約, 예를 들면 土地區劃, 統制, 地域計劃 規程을 가진다. 따라서, 공공임대주택이나 공공적인 주택 개발이 광범위하게 이루어지는 곳에서는 도시계획은 주택 점유 기회를 주거나 차단시키는 효과를 갖는다. 예를 들면, 英國의 境遇, 熟練 또는 半熟練 勞動者에게 公共 住宅 入住에 有利하게 適用되었다고 평가된다. 또한 도시계획상 공공 편익 시설에 해당되는 특히 교통 하부시설의 배치는 통상 수요와 공급에 따른 市場 mechanism이 아니라, 投機的이고 政治的인 mechanism에 依存한다(harvey, 1982)고 비판된다. 

주거와 공공 편익 시설이 도시계획에 의하여 배분, 설치되면서, 거주 주민들의 사회적 行態, 地位, 不動産 價値가 再分配되는 효과를 갖는다. 예를 들면, 과거에는 여러 年齡集團이 몰려 살아도 불편하지 않은 거주환경과 공공시설이 배치되었다면, 도시계획에 의해 주거지와 편익시설이 개발된 후에는 年齡集團別로 地理的으로 分散되어 살게 만들었다(roweis, 1981). 

2. 利害 階級들 

대규모의 건설회사는 토지소유와 동시에 개발 차익과 건설산업이윤을 추구하지만, 대부분 대규모 토지소유자는 직접 건설회사를 운영한다. 그러나 소규모 토지소유자들에 대해서는 대부분 건설회사가 개발계획을 세움과 동시에 건설이익을 취하는 형태를 띄고 있다. 大土地 所有者들은 스스로 開發한다. 所有地에 대한 開發을 事實上 스스로 計劃한다. 地方政府가 開發 計劃을 세워서 强制하지 않고, 大土地 所有者의 計劃을 그대로 市의 計劃으로 採擇하고 公聽會에 回附하고, 中央政府에 承認을 要請하는 형태를 띈다. 따라서 1945년 이후에 시행된 영국의 도시계획에 대한 평가에서, 부유한 소유거주자들이 가장 수혜를 받았으며, 반면에 사적 분야의 세입자들은 더욱 한계상황으로 몰렸다고 평가한다(ward, 1994: 273-275). 

도시정부는 토지에 대한 규제를 통해 토지의 가치를 결정한다. 토지는 일차적으로는 더 팔 수 있거나 더 생산할 수 있는 정도에 따라 그 가치가 결정되지만, 도시에서의 토지는 토지로의 접근성과 그들의 다양한 성질과 소비의 분배 조건에 대한 희소함에 기반하여 그 가치가 결정된다. 이 때, 지방정부는 도시계획과 도시설계를 통해서 토지가치의 결정에 개입하게 된다. 대체로 도시계획과정은 법과 절차에 따라 형식적으로 투명한 행정과정을 통하여 지방행정담당자들의 책임성이 유지될 수 있으나, 바로 불투명한(자의적) 정책 결정을 통하여 관료들은 도시계획에 자신들의 영향력을 강화한다. 이 때 자의적이란 말은 형식적 절차 준수와 더불어 절차의 실질적 사보타지를 의미한다. 사실 창원시의 경우에도 매우 정교한 도시구획 규정이 있다. 즉 창원시 건축조례(1997. 10. 21, 경남매일)에 따르면, 전용주거지역은 단독 주택, 근린공공시설(동사무소, 파출소, 우체국), 1종 근린생활시설(수퍼마켓, 일용품점, 이미용원, 의원, 치과의원, 한의원, 침술원, 조산소, 탁구장, 휴게음식점은 확정, 미정은 세탁 소, 접골원, 일반 목욕탕, 체육도장)로 구성된다. 또한 일반주거지역은 1종, 2종, 3종, 준주거지역으로 나누어 지며, 이들 지역은 주거 시설, 근린시설, 상업시설의 허가 여부, 건폐율, 용적율의 제한을 가하고 있다. 일반 1종주거지역은 근린생활시설을 불허하며, 건폐율은 50%이내, 용적율은 100% 이내로 제한한다. 일반 2종주거지역은 연립주택지 등 중밀도 지역을 의미하며, 상가 지역(주점)이 지정된다. 또한 건폐율은 50%이내, 용적율은 150% 이내로 제한된다. 일반 3종 주거지역은 고층아파트 고밀도지역을 의미하며, 상가지역이 지정된다. 용적율은 220-280%로 제한된다. 준주거지역은 주거와 상업적 기능이 혼재하는 지역을 의미한다. 

도시계획 또는 토지거래와 토지재산에 대한 과세를 통해 도시정부는 재정적 유인을 갖는다. 즉 토지와 건물 등 부동산 보유 재산세, 토지 및 건물 등 부동산 거래와 관련된 세금, 토지 및 건물의 거래소득에 대한 소득세의 비중에 따라 도시개발전략이 달라 진다(ladd, ?). 우리나라는 토지 거래를 촉진시키는 지방세 구조를 갖고 있다. 즉 토지 보유세에 비해 토지 등록세와 거래 이익세가 높은 비중을 차지하고 있어, 지방 정부는 보유보다는 거래를 활성화 시켜야 지방재정의 자립율이 높아지는 구조를 갖고 있다. 이와같은 구조는 한편으로 토지거래를 부추키는 도시계획을 수립하게 유인하고, 반면에 상품 거래를 촉진하고 반면에 주거안정을 꾀하는 정책과는 대립되기 때문이다. 한국의 지방정부는 부동산 등록세와 양도 소득세가 중요한 재원이 되므로 부동산 개발을 촉진(규제)시키는 재정구조를 지니고 있다. 반면에 상업을 촉진시키거나, 고소득을 유인하는 전략을 경시한다. 따라서 외국의 건폐율 30% (교외의 단독 주택지) - 50%(타운하우스)인 반면에, 우리나라는 단독주택(일반주거지역)도 60%정도로 거주보다는 부동산거래를 촉진시키는 개발이 촉진된다. 국가는 바로 상품거래를 촉진하고 주거 안정을 원하는 세력에 의하여 형성되고 유지되는 경향이 있다. 분(boone, 1990)은 아프리카의 국가를 분석하면서 자생적 부르조아지들의 성장을 국가권력이 막고 있음을 발견한다. 그 이유는 국가의 지배계급은 지대이익을 추구하는 세력으로서 국내이건 국제적이건 자본축적을 저해하는 세력으로(국내의 자본 투자를 막는 세력) 등장하기 때문이다. 세네갈은 지대 추구계급이 국가의 지배계급을 형성하고 있으며, 반면에 케냐는 자생적 산업자본가 계급이 등장하고 있다. 이는 국가와 지배적 지대추구계급이 동반자적인 관계에서 아니면 상업적 통제를 통해서 가능해진다. 

끝으로 중앙정부는 국토종합계획의 차원에서 즉 직접적이기보다는 대규모의 차원에서 규제한다. 또한 재정적으로 토지초과이득세와 종합토지세제를 통하여 토지에 대한 과세를 통하여 간섭한다. 몰론 토지초과이득세는 논란이 많이 야기되었다. 1989년에 제정되었고, 1993년 8월에 대폭 완화되었으며, 1994년 7월에는 헌법 불합치판결을 헌법재판소로받은 바 있다. 현재, 법리상의 논쟁점은 미실현과세의 정당성, 세율구조의 합리성(단일 비례세 50%), 과세범위의 안정성, 중복과세(양도세)여부, 유휴토지에 한정된 초과이득환수의적정한 범위 여부 등이다. 아무튼 이러한 논쟁 그 자체는 토지초과이득세가 사실상 유명무실화되면서 결국은 토지 초과이득을 취하는 소유자에게 세금 감면의 혜택을 주는 효과가 있는 것만은 확실하다. 논쟁점 그 자체도 문제였지만, 시행상에도 문제이 많이 노출되었다. 즉 행정비용과다, 개별공시지가 산정시 담당공무원의 자의성 개입, 유휴토지 판정시 담당공무원의 자의성 개입, 토지 토과이득 산정의 부정확성 등이 문제가 되었다. 따라서 법리상의 문제점과 시행상의 집행능력의 부족, 형평성과 타당성의 부족 논쟁은 결국 토지 소 유자가 누리는 토지가격상승에 따른 혜택을 개인이 취득하는 결과를 가져오게 되었다. 토지 초과이득세는 1993년에는 6천억원 정도를 징수하고 있었다. 부과 대상은 전국민의 2%(종합 토지세 부과대상은 전국민의 40%)로 추정되고 있다. 또 다른 토지세제는 종합토지세가 있다. 종합토지세는 전국민의 40%정도가 부과대상으로 분류되어 사실상 토지에 대한 일반적인 재산보유세라고 볼 수 있다. 그러나 이 세금은 과표가 1994년 현재 시가의 21%수준에 불과하여 그 실효성이 의문시되고 있다. 아무튼 이러한 결과는 궁극적으로 토지보유 때문에 누리는 이득을 정부가 공적으로 환수하지 못하고 개인이 사적으로 취득하는 문제를 야기하고 있다. 즉 토지 가격은 정부의 개입에 의하여 결정되었으나, 그 이익은 개인이 취득하는 결과를 낳고 있다. 여기에 국가가 전체시민의 공익의 입장보다는 개인의 사익 추구에 이용되는 양상을 보여주는 것이다. 

 

나. 표출된 이익, 표출되면서 굴절된 이익, 침묵된 이익 

창원시 도시건설 위원회의 속기록 분석을 통하여 의회의원과 집행부의 대응을 통하여 공익의 이름으로 활동하는 의원들과 공무원들의 행동을 통하여, 공익이 형성되고 집행되는 과정을 이해하였다. 그러나 일반적으로 공익의 이름으로 행해지는 시의 행정이 결정되고 집행되는 과정에서 의원들의 정책에 대한 투입 능력이 적고, 상대적으로 공무원들이 절차를 지키며, 혹은 절차를 왜곡하며 자의적으로 집행하고 있는 현실을 보았다. 몰론 이러한 현실은 창원시에만 국한된 것은 아니었다. 즉 전주지역 엘리트를 분석한 이우권(1996)의 연구에서도 행정분야와 정치를 장악하고있는 관료계층이 권력의 중심부에 있음을 발견하였다. 물론 1991년 지방자치제 실시이후에 서서히, 공식적인 행정가와 의회에 관여하는 정치가들이 그 핵심으로 등장하고 있음을 알 수 있다. 또한 지역정책 사례별 엘리트의 참여를 통한 연결망은 행정 및 정치 관료 엘리트들이 거의 독점적으로 관여하고 있는 반면에, 시관계 공무원은 다른 엘리트들과 협의하지 않는 폐쇄성을 보여주고 있었다. 본인은 이러한 양상이 창원지역에도 그대로 나타나고 있다고 평가한다. 

의회의원들이 지역사회의 정책결정에 미치는 영향력이 강화되면서 그들의 정책결정 성격에 대한 의문이 일고 있다. 즉 대부분 의회의원들은 거주민들의 삶의 질을 향상시키기보다는 토지소유자들의 이익을 대변하고 있는 것으로 나타난다. 즉 전북지역 의원 및 후보자들을 대상으로 조사한 바(김재영, 1992)에 따르면, 이들은 지역의 경제발전, 문화복지시설 등 문제를 가장 심각하다고 믿고 있으며, 우선적 과제로서 전북인들의 긍지를 살릴 외형적인 발전에 큰 관심을 보이고 있으며, 장래 더욱 심각해질 공해 및 환경 오염 문제에 대한 관심이 상대적으로 낮게 나타나 있다고 한다. 즉 토지가치를 높이는 방향으로 정책이 결정되고 있음을 알 수 있다. 

토지소유자들의 이익이 의회를 통하여 시의 정책에 과대 대표되는 이유는 형식적 민주주의의 측면에서 보면, 시민의 참여가 봉쇄되어 있다는 점을 반증하는 것이다. 따라서 미국의 3,204개의 군(county)을 대상으로 통계적인 검증을 실시한 한 연구(tolbert, lyson, and irwin, 1998)는 지방 사회구조가, 예를 들면 지방 자본주의와 시민의 참여가 지방의 사회경제적 결과와 연관되어 있다는 점을 지적하고 있다. 시민의 참여는 밀집된 지역 제도와 조직의 망을 통하여, 거주민들을 그들의 장소로 묶는 역할을 한다. 지역에서의 소규모 제조업의 번성, 강한 지방정부, 지역지향적 교육체계, 육아와 보건과 같은 사회서비스의 정비, 지역에서 통제되는 금융제도, 참여적 교회구조, 시민들의 광범위한 참여 등은 바로 사회경제적 수준을 높인다고 평가되고 있다. 

 

 

v. 지역 세력의 연합과 그 성격 

 

가. 개발연합의 존재 

본 연구는 지배세력의 구성인자나, 그 성격을 직접 밝히지는 않았으나, 속기록 분석을 통해 공무원과 의회의원들이 개발위주로 행정 집행이 이루어지도록 상호 협조하고 있는 점을 밝힐 수 있었다. 물론 의회와 공무원사이에 일어나는 의견의 상치는 개발을 효율적이고, 상호 의견을 조절하면서 집행하는 것을 의미할 뿐이었다. 개발연합의 성격을 밝힌 것은 우리나라에서도 여러 도시에서 발견된다. 미국의 도시 200여개를 분석한 글(elkins, 1995)에서도 성장연합이 도시를 지배하고있음을 밝힌 바 있다. 5만이상이 거주하는 280여개의 미국의 상공회의소를 분석한 결과에 따르면, 이들은 토지를 집약적으로 이용하고자 하는 사업집단과 선출직 공직자들에 의해 성장연합이 구성되어 있으며, 이들보다는 덜 하지만 제조업, 소매업과 서비스 분야의 회사들에 의해 성장연합이 주도되며, 근린집단과 환경집단은 거의 아무런 역할을 하지 않는다는 점을 발견하였다. 도시의 행정 책임자인 시장들은 개발사업의 성공을 시민들 앞에서 외치며, 이를 자신의 재신임의 기반으로 삼거나, 보다 상위직으로의 진출을 위한 발판으로 삼으며, 같은 맥락에서 개발업자, 건설업자, 금융 기관은 도시안에 자본형성을 만들 수 있는 능력으로부터 금융적 이익을 구한다고 한다. 

 

나. 계급간의 연횡 전략 

공공자본을 동원하는 것은 정치 지도자의 미래에 대한 비젼, 능력과 관계되어 있다. 도시의 발전을 결정짓는 것은 기존의 사회간접자본이라기보다는 미래의 사회간접자본 건설가능성이다(pagano and bowman, 1995). 따라서 한 도시의 발전은 공공자본을 동원할 수 있는 능력과 시장의 도시 미래에 대한 비젼을 제시하고 공공자본을 동원할 수 있는 능력에 달려있다. 그러나 우리 지역의 겨우, 도시계획의 확정시에 필요한 공청회 등은 사실상 형식적으로 진행된다. 즉 이해관심를 가진 당사자들에게 의견을 표시할 기회를 주지 않고 진행된다. 공청회 시간, 장소가 미리 통보되지 않을 뿐만 아니라, 또한 도시계획에 대한 정보들이 관심을 가진 당사자들에게 사전에 충분히 제공되지 않는다. 

이러한 결과는 결국 도시계획이 성장 위주의 정책으로 흐른다는 것을 의미한다. 그러면 성장 위주의 정책은 누구에 의해 추동되는가? 성장연합의 주된 구성원은 (1) 토지의 집약적 이용에 관심을 가진 사업가층과 (2) 선출된 공직자들이라고 일컬어 진다. 반면에 (3) 제조업, 상업, 서비스 업종의 사업가는 성장위주의 정책에 적은 관심을 갖고 있으며, (4) 이웃집단이나 환경보호론자들은 개발에 전혀 관심이 없다고 한다(elkins, 1995). 또한 서구의 연구에서도 토지와 재산소유주들(주택소유권에 접근한 노동자계급의 분파를 포함하여), 개발가들과 건축자들, 지방정부와 저당과 공공채권을 갖고 있는 사람들은 일시적 노동자들, 행상인들, 국경을 넘나드는 떠돌이들보다는 개발연합의 이익을 보호하고 국지화된 가치저하의 위험을 피하고 서로 뭉쳐서 움직임으로써 훨씬 더 많은 것을 갖게 된다(harvey, 1989). 

따라서 일반적으로 도시계획은 성장과 개발연합의 이익을 위하는 방향으로 나아간다. 그러면 이러한 도시계획 자체는 이후에 도시내 계급갈등을 부추키거나 아니면 억제하는 기능을 하는가?(bollens, 1998) 마산이나 창원의 경우 아직 이에 대한 연구결과나 관찰결과가 발표되지 않고 있다. 따라서 판단을 유보한다. 그러나 지역에 따라 지역민의 경제적 상황이 다른 점은 분명히 지적될 수 있다. 거주지역들(근린관계, 공동체들)은 개인들이 가치, 기대, 소비습관, 시장능력과 의식상태를 상당한 정도까지 이끌어 내는 사회적 상호작용의 특징적인 환경을 제공해 주게 된다. 자본주의 도시에서 거주분화는 시장 능력을 획득하기 위해 필요한 희소자원에 대한 차별적 접근을 의미한다. 예를 들면 교육기회에 대한(가족, 지리적 관계와 공동체, 교실과 대중매체로부터 나오는 경험 등) 차별적 접근은 시장능력의 세대간 전이를 촉진시키고, 전형적으로 이동기회의 제한을 가져온다. 이 기회들은 매우 구조화된 나머지 화이트 칼라 노동력이 화이트 칼라 근린관계로 재생산되고, 블루 칼라 노동력은 블루 칼라 근린관계로 재생산되어 구조화된다. 또한 소유적 개인주의 이데올로기를 소유한 중간 계급이 출현한다(harvey, 1989). 거주형태별로 경제적 재산가치를 비교하면 단독주택을 보유한 사람이 가장 재산을 많이 소유하고, 그리고 아파트, 아파트 세입자, 단독주택 세입자로 나타난다(이은진, 1997). 

 

 

vi. 결과와 논의 

절차적 민주주의와 주민들의 이익이 일반적인 이익으로 전환되는 과정으로서 민주주의에 대한 연구를 창원시 의회 1996년 정기회와 1997년 임시회 도시건설상임위원회의 속기록을 통하여 분석하였다. 

회의 절차상의 문제점은 주민들의 신임을 적극적으로 받는 의원일수록 의회 활동이 소극적이었으며, 전반적으로 지시하는 대상이 불분명한 대명사를 사용하여 질문과 답변이 불확실한 경우가 많았다. 회의 진행상의 문제점은 (1) 회의가 주로 의원들간의 유대감을 중시하고 토론을 경시하고 있으며, (2) 전문위원이 의안 검토를 위한 의원보좌 기능을 못하고 있으며, (3) 공개적이고 발언 내용이 기록되는 회의보다는 비공개로 회의가 진행되고, (4) 질의응답과 토론이 부족하다는 점이 발견되었다. 

회의 내용상의 문제점은 기본적으로 이해관계의 조정을 통한 창원시의 일반적 이익을 도출해 내는 것이 제대로 이루어지지 않는 점이다. 여기에는 두가지 요인이 작용한다. 사업의 타당성보다는 관료적인 절차를 앞세우는 점, 이해당사자들의 의견수렴이 이루어 지고 있지 않다는 점이다. 관료적인 절차는 지켜도 지키지 않아도 문제가 된다. 타당성보다는 관료적인 절차를 중시하지만, 또한 반대로 관료적인 절차를 지키면 사업이 불가능하다고 지적한다. 주민들의 의견 수렴이 이루어지지 않는 이유는 의회의원과 관료들이 주민들은 이기적이며, 합리적인 절차에 의한 이해관계의 조정은 거의 불가능하다고 주장하기 때문이다. 

또한 일단 사업의 계획이 세워져도, 그것이 제대로 집행되지 않는다. 심의한 예산이 대부분, 수정을 가정하고 예산이 세워지거나 아니면, 사업에 대한 책임 주체의 불명확성, 형평성 논란, 집행의 자의성, 행정당국 스스로의 집행에 대한 차별적 기준 적용, 사익과 공익의 구분의 애매성 등이 그 원인으로 지적된다. 의원들은 그들의 질문의 근거로, 집행의 일관성 결여, 잦은 변경, 관료체제의 집행능력 부족, 형식적으로 일을 할 뿐 성실하게 집행을 하지 않는다는 점 등이 지적된다. 관료들은 시민들이 이기심만 가지고 있고, 따라서 형평성의 논리만 제시할 뿐 사업의 타당성을 검토할 준비가 되어 있지 않다. 또한 의원들은 주민들의 이기심을 충족시키기 위한 인기위주의 정책을 결정하고 있어 결국은 관료나 의원들 모두 사업 타당성의 기준을 위한 논의는 없는 것으로 나타났다. 

시의 사업을 확대시키는 경우에도, 불법으로 점유하고 있어도, 시의 재산관리와 법집행 능력 부족으로 많은 비용만 야기시키며, 사업의 타당성을 검토하지 못하고, 관료적인 절차나 법적으로 강제된 관료적인 절차는 또 다른 비용낭비만 발생하게 된다. 관료적인 절차는 타당성 부족, 비용낭비, 절차상의 정당화만 가능하게 하여, 무계획성, 무책임성을 낳게 한다. 예산 편성 지침은 또한 관료들 자체의 내부 결속 비용, 비관료적인 절차를 통한 관료들의 권한 강화를 위한 비용을 상정하고 있다. 이것 역시 비용 낭비를 불러 온다. 

그러면 왜 이와 같이, 시의 사업을 입안하고 집행하면서 발생하는 문제는 단순히 관료적인 절차에서 비롯된 것일까? 그러나 실은 관료적인 절차가 가능한 시의 도시사업에 대한 개입방식에 문제가 내재되어 있기 때문이다. 즉 도시정부는 기본적으로 토지의 가치를 결정한다. 창원시의 경우는 특히 계획도시의 형태로 지어졌기 때문에, 창원시 관할 구역내 거의 전부가 창원시 행정에 의해 재산가치가 결정되었다고 해도 과언이 아니다. 또한 시는 재산거래를 자주하게 하고, 재산 변동을 많게 하는 것이 시의 재정수입이 많게 재정구이 짜여져 있다. 반면에 현행 세제는 토지의 자산가치 변동에 따른 이익을 개인에게 귀속되게 되어 있어, 공공적인 개입에 의한 사유 재산가치의 변화라는 방식으로 시의 개입이 이루어 지고 있다. 여기에 공공의 이익이 보장되기 어려운 정책결정과정의 제도적 어려움이 발생한다. 즉 토지가 지나치게 정치화되어 있어. 개인의 이익을 위한 정치만이 이루어지고, 공공의 이익을 위한 정치가 만들어지기가 어렵다. 따라서 기본적으로는 관료들이 지역정책의 중심에서 결정적인 권력을 갖고 있으며, 지방자치 이후에 의회의원들이 이들의 결정에 토지 자산가의 입장에서 개입하고 있는 것으로 분석된다. 반면에 거주민으로서의 이익은 봉쇄되고 있다. 

이러한 정책결과는 관료들과 토지자산가들의 세력 연합에 의한 정책결과로서 나타난 것으로 보여진다. 이것을 우리는 성장연합 또는 개발연합이라고 부른다. 

참고문헌 

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abstract in english 

whose interests are represented? a study on policy agenda formation processes in changwon city council 

eun-jin lee 

(associate professor, department of sociology, kyungnam university) 

this report analyzes the process from the discussion of the specific interests towards the general interests of the citizen, by symtomatic reading of the one committee's session records in changwon city council. the session record consists three documents: two regular annual sessions in 1996 and in 1997, and temporary sessions in 1997. 

in the procedural problems in the meeting, the four points are found: (1) the council members ignore the discussions, and rather prefer the solidarity of themselves, (2) assistants in the council could not play his proper role as one consulting with the council members, (3) the meeting had often been held off the records and (4) the meeting lacks the question and answer, and the discussion pro and con. 

in the council sessions, the policies had been found to be decided not in terms of its validity, rather in terms of the bureaucratic rules. however the bureaucratic rules were not the only criteria in reviewing the policy proposals, rather council members are in favor of evading the rules. both the council members and public officials believed that the citizen could not reach the general consensus, fragmented based on their self-egoistic interests. 

once decided policies have not been implemented as planned. when reviewed, the budget is planned, as implying the future revision. the original planning is distorted during the implementation, because of the ambiguous actor in charge, the difficulties in equal opportunities, and the arbitrary implementation, to name a few. council members take lack of consistence in implementing, frequent modifications of original planning, bureaucrats' incapacity to carry out the original plan, and the insincere attitudes, as their bases of investigation. unnecessary costs are financed in the bureaucratic process by rule. guidelines provided by the central government, keep the domestic cost for their gathering, and the costs for reaching to the affected citizens by the policies. 

the above-indicated problems are embedded in the city government role in valuing the land properties. the whole area of changwon city is especially planned in the late 1970s. therefore the estate in the city have been regulated by the city policy. the city budget is financed mainly by the transaction tax of the realties and by their income tax. it leads to the city's preference for the real estate development. the financial problems also include the private appropriation of the development benefits. therefore the city policy have complicated trade-off between the private and public interests. in this situation, the bureaucrats have played the central role since the council only adds to the already complicated situations. we may call this situation the growth or development coalition among the politicized bureaucrats and landlords.